创新程序规则优化流程机制强化权利保障

　　——聚焦最高人民法院

　　关于民事诉讼程序繁简分流改革试点情况的中期报告

　　法之所系，以民为本。民事关系渗透了生活的每个角落。

　　对于高效化解矛盾纠纷、切实维护社会公平正义，民事诉讼制度至关重要。随着全面依法治国深入推进，国家治理体系和治理能力现代化加快推进，新时代人民群众司法需求日益增长，深化民事诉讼制度改革民心所向、势在必行。

　　“要深化诉讼制度改革，推进案件繁简分流、轻重分离、快慢分道。”2019年1月，习近平总书记在中央政法工作会议上为民事诉讼制度改革指明了目标和方向。同年，十三届全国人大常委会第十五次会议作出《关于授权最高人民法院在部分地区开展民事诉讼程序繁简分流改革试点工作的决定》，授权在全国15个省(区、市)的20个城市开展试点工作。2020年1月15日，最高人民法院印发《民事诉讼程序繁简分流改革试点方案》和《民事诉讼程序繁简分流改革试点实施办法》，试点工作正式启动。

　　试点一年，成效几何?经验几何?下一阶段试点任务应该怎样推进?

　　2月27日，最高人民法院院长周强在十三届全国人大常委会第二十六次会议上报告人民法院民事诉讼程序繁简分流改革试点情况，展现了一年来全国法院积极扎实推进的各项探索优化工作，在提升司法质量、效率和公信力，确保司法公正，提升人民群众的获得感和满意度方面做出的不懈努力和阶段性成效。

　　合理拓宽司法确认程序适用范围

　　群众化解纠纷更加多元便捷高效

　　近年来，人民法院受理案件数量处于高位运行态势。报告显示，2020年全国法院受理案件超过3000万件，其中民事案件占比达55%，法官年人均办案数量达到225件。

　　一方面，大量案件导致一些法院存在案件积压、审理周期长、人员紧缺等问题;另一方面，如果走正常诉讼程序，费用和时间成本令一部分群众望而却步，不利于矛盾纠纷解决。

　　脱胎于“枫桥经验”的诉前调解，为完善法院参与社会治理，便捷高效化解群众矛盾纠纷提供了有力抓手。

　　试点期间，人民法院积极推进诉前调解，探索拓宽司法确认程序适用范围，完善案件管辖规则，加强特邀调解与司法确认制度衔接，有效解决解纷渠道单一、多元调解质量不高、非诉讼解纷机制司法保障力度不足等问题。一年来，成果有目共睹——

　　各试点法院诉前委派调解纠纷169.66万件，成功化解54.34万件，纠纷诉前化解率达32%，既有效减少了诉讼增量，又保障纠纷得到及时高效化解，大大降低了群众解决纠纷的时间、精力和费用成本;

　　受理司法确认申请13.31万件，裁定确认调解协议有效12.91万件，确认有效率达97%，诉前调解质量显著提升，未出现司法确认案件数量激增情况;

　　试点法院全部建立特邀调解名册，2020年纳入名册的特邀调解组织4062家，特邀调解员26433名，同比分别上升了44%、58%，通过严把入册标准，加强业务培训，强化规范运行，培育和促进多元解纷力量的发展壮大，助力构建多层次、立体化的纠纷化解体系;

　　北京、杭州、贵阳等地试点法院利用在线平台，整合汇聚多元解纷资源，实现“在线调解+司法确认”无缝衔接;

　　深圳前海法院设立在线司法确认工作室，建设大湾区商事纠纷解决平台，与香港、澳门等多家仲裁、调解机构合作，探索由港澳籍特邀调解员调解跨境商事纠纷，促进提升大湾区社会治理水平。

　　试点后，除了人民调解之外，人民法院还能对行政调解、行业调解、专业调解、商事调解、律师调解等特邀调解达成的民事调解协议进行确认。

　　加大小额诉讼程序适用力度

　　快速便捷终局解纷优势逐步显现

　　“赢了官司、亏了时间”曾是许多当事人的“伤心回忆”。独立于简易程序的小额诉讼程序虽然能够简化流程、提高效率，但由于各种原因，一度处于“休眠”状态。

　　为了解决“赢”与“亏”的矛盾，试点工作的重点之一便是唤醒“压箱底”的小额诉讼程序，健全完善相关规则。试点期间，人民法院着力降低适用门槛、探索合意适用模式、有序简化审理方式和裁判文书，使小额诉讼程序高效、便捷、低成本、一次性解纷的制度优势得到充分发挥。

　　一年来，各试点法院适用小额诉讼程序审结案件61.11万件。小额诉讼程序适用率从试点前的5.7%，上升至19.3%，形成常态化适用趋势。

　　试点法院大力完善小额诉讼案件审理机制，细化适用标准、优化审理流程、组建专门审判团队、加强质量把控，全面提升小额诉讼案件质效。

　　——北京、济南、成都等地法院组建“立审执一体化团队”，优化资源配置，打通程序梗阻，确保小额诉讼案件“快立快审快执”。

　　——郑州法院畅通小额诉讼案件申诉渠道，强化审判监督，按照普通程序对案件进行实质性审查，打消当事人适用顾虑。

　　——西安、宁波等地法院推进小额诉讼程序与要素式庭审、要素式裁判文书相结合，制定各类文书模板，简化规范审理环节，实现提速增效。

　　报告数据显示，小额诉讼案件平均审理期限27天，少于法定审限的一半，提起再审率为0.1%，再审改发率为0.01%，实现了司法质量、效率的双提升。

　　完善简易程序适用规则

　　繁简分流的程序运行机制基本形成

　　立案登记制实施以来，“有案必立、有诉必理”为人民群众立案提供了极大便利，但同时也对审判资源供给与需求之间的关系提出了挑战。

　　为此，人民法院在繁简分流改革方面进行了积极探索和尝试。清华大学法学院副教授陈杭平曾表示，开展试点工作标志着人民法院繁简分流改革进入了一个新的阶段。

　　试点工作要求，要合理扩大简易程序适用范围，明确庭审程序和裁判文书简化方式，强化简易程序审限要求，真正发挥简易程序“简、快、灵”的制度优势，与小额诉讼程序、普通程序形成合理区分、有效衔接。

　　一年来，试点法院准确把握程序适用规则，细化繁简识别标准，建立程序分流机制，推动审判工作提速增效。

　　其中，福州法院依托大数据技术，探索建立“人工识别+智能化辅助”繁简识别机制，提升案件繁简识别精准度。南京法院建立简易案件快速识别和要素式审判机制，明确集中审理、要素化审判的标准化流程。合肥法院针对金融借款纠纷、融资租赁合同纠纷等批量简易案件，实行集中排期、送达和开庭，推动类案快审。

　　试点法院在“简”字上狠下功夫的同时，针对相对复杂的案件组建“精审”团队，依法适用普通程序审理，积极推行类案检索，强化专业法官会议作用，完善法律适用分歧解决机制，努力实现“简案有质量，繁案出精品”。

　　2020年，试点法院共有6个案例被纳入最高人民法院指导性案例，公正审理广州摘杨梅坠亡再审案等一批社会广泛关注的重大案件，取得良好政治效果、法律效果和社会效果。

　　从报告数据来看，各试点法院共适用简易程序审结案件207.98万件，简易程序适用率达到63.8%，平均审理期限48天，较法定审限缩短42天，审理效率明显提升。简易程序案件上诉率为7.6%，二审改发率为0.8%，较试点前同比分别下降18.1%和13.4%，案件质量相关指标均优于全国平均水平。

　　有序扩大独任审判适用范围

　　审判资源配置更加科学精准

　　提高司法效率的做法之一，是优化司法资源配置，将紧缺的“钢”用在“刀刃”上。

　　试点工作明确，基层人民法院独任法官可以适用普通程序审理特定情形案件，探索对简单二审案件适用独任制审理，实现审判组织与案件类型、审理程序灵活精准匹配。

　　试点法院积极细化独任制适用标准，普遍以“正反面清单”形式规范独任制适用范围，严格依照规定适用合议制，完善独任制与合议制转换程序，打破“合而不议”顽疾。

　　——南京、宁波、郑州等地基层人民法院细化独任制普通程序案件类型，加强程序适用的标准化指引。

　　——北京市第一中级人民法院、上海市第二中级人民法院等强化二审独任制与专业法官会议、审判委员会的有机结合，加大对拟改判发回的独任制二审案件专业把关力度。

　　——河南省洛阳市中级人民法院、福建省厦门市中级人民法院、宁夏回族自治区银川市中级人民法院等建立二审独任制案件报备、评查机制，将二审适用独任制审理的案件纳入院庭长监督范围，参照“四类案件”标准实行常态化监管，确保“提效率不损质量”。

　　一年来，试点法院一审独任制适用率为84.8%，较改革前提升14.8个百分点，二审独任制适用率为29.3%，基本形成一审“独任制为主，合议制为辅”、二审“合议制为主，独任制为辅”的审判组织格局。

　　为确保法官“独任而不放任”，防止案件质量下滑，试点法院严把独任制案件“质量关”，强化审判监督管理。数据显示，试点法院独任制一审案件上诉率为6.1%，二审改发率为0.6%，同比分别下降27%和29%;独任制二审案件提起再审率为0.6%，再审改发数为17件，案件质量指标一定程度优于合议制案件。

　　加强和规范在线诉讼

　　线上线下并行的诉讼模式初步形成

　　互联网时代，“智慧”诉讼大显身手。

　　试点工作及时回应群众司法需求，明确了在线诉讼活动法律效力，完善电子化材料提交、在线庭审、电子送达等在线诉讼规则。积极开展在线诉讼，通过细化流程规则、加强诉讼引导、完善系统平台，探索构建从立案到执行的全流程在线诉讼模式。

　　在新冠肺炎疫情防控形势严峻的特殊时期，各试点法院依托“中国移动微法院”等在线诉讼平台，推行案件办理全流程网上运行，实现疫情期间“公正不止步、服务不掉线、诉讼零接触”，确保了疫情防控和审判执行工作两不误。

　　——浙江省杭州市中级人民法院优化在线庭审智能支持手段，为法官提供知识图谱、案卷材料分析、实时归纳庭审争议焦点、同步制作裁判文书等智能化辅助。

　　——广东省广州市中级人民法院、河南省郑州市中级人民法院建设5G全流程多场景智慧庭审系统，为当事人和法官提供超高清、无延时的庭审体验。

　　——南京、昆明、苏州等地法院与当地司法局、律师协会、企事业单位等开展合作，建立专用固定电子送达地址库，推动相关主体事前作出适用电子送达承诺，大大提升送达工作质量和效率。

　　报告数据显示，试点法院在线立案率为54.5%、电子送达适用率为56.1%，较试点前同比分别上升17个百分点和34个百分点。在线庭审占所有庭审的近30%，平均庭审时长46分钟，较线下庭审缩短60%，在线诉讼应用规模和质量不断提升。

　　随着在线诉讼日益普及，人民群众普遍感受到诉讼方式更加便捷、诉讼成本大大降低、解纷效率明显提升。

　　报告强调，试点工作充分保护当事人诉讼权利，“简化程序不减权利，提高效率不降标准”，切实维护群众合法权益。针对诉前调解工作，坚持以合法自愿为基本前提，做到“分流不限流、引导不强制”，坚决防止拖延立案、抬高门槛;在小额诉讼案件中，强化法官释明告知义务，尊重当事人合意适用选择权;推进在线诉讼坚持以当事人同意为基本前提，严禁强制适用，兼顾不同群体诉讼能力和需求。

　　目前，民事诉讼程序繁简分流改革试点工作已进入“攻坚期”和“深水区”，下一阶段试点任务依然艰巨。人民法院将继续滚石上山、爬坡过坎，强化统筹指导，做好监督管理，完善试点配套举措，适时建议完善相关立法，加快推动完善具有中国特色、符合司法规律的民事诉讼制度，在更高层次上实现公正与效率的统一。